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互联网治理,ICANN管理权转移意味着什么? | 前沿报告

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本文节选自腾讯研究院新近出品的国际互联网法律政策报告《未知的破晓··|,解构互联网法律前沿》··|--。



(一)互联网治理的概念


2005年11月··|,第二阶段信息社会世界峰会 (World Summit on the Information Society, WSIS) 在突尼斯举行··|,大会报告对“互联网治理”做出了官方的定义··|--。随后这一定义被联合国互联网治理工作组 (Working Group on Internet Governance, WGIG) 所使用··|,一字未改··|--。

 

WGIG报告的第II部分对互联网治理 (internet governance) 做出如下定义:政府、私有部门、公民社会通过制定程序和规划来塑造互联网的演进和使用;互联网治理是指在此过程中··|,他们共同认可的原则、规范、规则以及决议的发展和应用··|--。”  


对于这一概念··|,有必要做出两点说明··|--。首先··|,用“互联网”来概括所治理的对象并不准确··|,互联网只是数字技术发展的其中一环··|--。这里更为准确或全面的概念应当是“信息社会” (Information society) 或者“信息通讯技术” (information Communication Technology, ICT)··|--。但是鉴于互联网在改变人类沟通方式上的决定性作用··|,WGIG还是采用了互联网作为核心概念··|--。如今互联网协议也成为了最主要的通讯技术标准··|--。 


其次··|,“治理” (Governance) 一词的使用却十分考究··|--。在2003年日内瓦召开的第一阶段峰会中··|, 各国就如何解读 “治理”发生了严重的分歧··|--。 很多国家代表将“治理” (Governance) 等同于“政府管理” (Government/regulation)··|,实际上二者在语义上也可以通用··|--。然而“多元利益共同体主义”(multi-stakeholderism) 的提出··|,尤其是在IANA管理权移转过程中的贯彻··|,使得上述两个概念得以明确界分··|--。


互联网治理不仅仅有政府的参与··|,后者还应当与私有部门 (private sector)··|,甚至是公民社会 (civil society) 协商合作··|--。理念上互联网治理是一个主体平等协商的过程··|,而不仅仅限于政府议程··|--。治理并非政府管理··|,更不是管控 (control)··|--。


(二)互联网治理的框架


互联网治理涉及诸多繁杂、交叉、甚至相互交叉的领域··|--。在哈佛伯克曼互联网与社会研究中心 (Berkman Klein Center for Internet & Society) 和牛津互联网研究院 (Oxford Internet Institute, OII) 于2005年共同发布的关于互联网治理的报告《渐显的互联网治理马赛克》中··|,议题的多样性得到了足够的重视··|--。涉及领域的多样性很可能会导致技术、应用、政策等多个领域的分化··|,互联网治理所追求的一贯性的治理思路因此受到威胁··|--。


所以··|,互联网治理需要做的首要任务是在繁杂的图景中梳理出关于不同机构、结构以及程序的关系··|,使互联网治理的框架清晰地呈现出来··|--。


该报告提出互联网治理议题的“三元划分”进路··|,也即将互联网治理议题分为“以互联网为中心”、“以互联网用户为中心”以及“不以互联网为中心”三类··|--。


首先··|,以互联网为中心 (internet-centric) 的治理问题主要是在技术层面··|,涉及基础设施、网络标准和协议、网络运行的适应性和持续性等··|--。这一层面是互联网治理的基础··|,也是本章的主要内容··|--。


其次··|,以互联网用户为中心 (Internet-user centric) 的治理问题主要是在使用层面··|,涉及互联网的使用和滥用··|,以及网络管辖权的问题··|--。具体的问题包括垃圾邮件、隐私与数据保护、网络犯罪或欺诈、网络安全、网络色情等等··|--。


最后不以互联网为中心 (non-internet centric) 的治理问题一般而言并不涉及互联网··|,但与具体的互联网政策相关··|,比如言论自由、网络审查、知识产权、数字鸿沟、人权、文化和语言多样性等··|--。此处结合IANA管理权移转的事件着重梳理第一层面的互联网治理议题··|--。

 

类型

核心问题

示例

以互联网为中心

核心网络基础设施、网络标准和协议的发展

因特网和万维网的标准制定、因特网地址的分配

以网络用户为中心

个人或组织对互联网利用和滥用

垃圾邮件治理、用户隐私、数据保护、网络欺诈及其他犯罪、恶意网络攻击

不以互联网为中心

非互联网相关的政策和实践问题

政治言论、网络审查、版权、商标、数字鸿沟、人权、文化和语言多样性

表格1.1 互联网治理议题的三元划分


(三)互联网治理的原则


随着现代互联网治理越来越朝着国际化的方向发展··|,相关治理原则也逐渐明晰起来··|--。2014年美国国家电信与信息管理局 (National Telecommunications and Information Administration, NTIA) 作为当时域名系统管理者以及管理权移转的监督者··|,明确提出了未来互联网治理的四大原则··|--。

 

  • 多元利益共同体模式 (multi-stakeholder model)


  • 保障因特网域名系统的安全、稳定和弹性 (resiliency)


  • 满足世界范围内消费者和合作者的需求和期待


  • 保障因特网的开放性 (openness)

 

首先··|,在技术层面··|,互联网治理要实现域名系统的 “安全、稳定和弹性 (resiliency)”··|--。


其次··|,在使用层面··|,需要满足消费者以及合作者的需求和期待··|--。再次··|,因特网的开放性是互联网治理的重要目标之一··|--。这里所谓“开放性” (openness) 具有多维度的属性··|,不仅仅是指技术上的开放性 (technical openness)··|,还包括经济(跨境供给与消费)、社会(人权)和其他维度(用户赋权、分布式控制、包容式治理等)··|--。 


最后··|,NTIA明确表示··|,不接受将管理权移转给政府或政府间组织··|,未来的互联网治理应当采用“多元利益共同体模式” (multi-stakeholder model)··|--。这里利益共同体包括各个国家、私有部门、公民社会、政府间组织、以及国际组织等··|--。


每个利益相关者的角色和义务在《突尼斯议程》第35段中有明确表述:

 

1. 国家享有制定互联网相关公共政策的主权;


2. 私有部门在互联网发展中应该扮演重要的角色··|,尤其是在技术和经济领域;


3. 公民社会在互联网问题上也应扮演重要的角色··|,尤其是在社区 (community) 层面;


4. 政府间组织 (inter-governmental organisation) 应该继续促进互联网相关公共政策的协调一致;


5. 国际组织也应当在互联网相关的技术标准和相关政策的发展上发挥重要作用··|--。


(四)互联网治理的主体


1. 互联网数字分配机构 (IANA)


互联网数字分配机构 (The Internet Assigned Numbers Authority, IANA) 目前是互联网名称与数字地址分配机构 (The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN) 的一个部门··|--。


在ICANN创立之前··|,IANA主要由南加州大学的信息科学研究院 (Information Sciences Institute, ISI) 依据其与美国国防部签署的合同负责管理··|--。ICANN成立之后与美国商务部签署了另一份合同··|,并至此正式在美国政府的监督下开始管理互联网··|--。管理权移转之后··|,IANA的职权也相应地移交给了ICANN下设的公共技术标识组织 (Public Technical Identifiers, PTI)··|--。


2. 美国国家电信与信息管理局 (NTIA)


美国国家电信与信息管理局 (The National Telecommunications and Information Administration, NTIA) 是美国商务部下设的一个行政机构··|,主要负责向美国总统提供电信与信息政策相关的建议··|--。


NTIA的政策制定主要侧重于扩大美国宽带互联网接入以及频谱使用等··|--。管理权移转之前··|,ICANN根据合同在NTIA的监督下开展互联网域名系统的管理··|--。


3. 互联网名称与数字地址分配机构 (ICANN)


互联网名称与数字地址分配机构 (The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN) 成立于1998年··|,负责监管全球范围内IP地址的分配、自治系统号码(Autonomous System Numbers) 的分配以及域名系统中的根区管理 (Root zone) 等··|--。


在2016年10月ICANN与NTIA的合同到期后··|,前者正式脱离美国政府的控制··|,成为了“国际多元利益共同体”(global multi-stakeholder community) 的代表··|--。



(五)(狭义)互联网治理的内容


IANA主要行使三大职责


(1) 数字资源 (number resources)


IANA负责协调全球的互联网协议地址系统··|,也即地址 (IP address)··|--。目前有两种主要的IP地址类型:ipv4以及ipv6··|--。除此之外··|,IANA还负责将自治系统号码 (Autonomous System Numbers) 分配给区域互联网注册机构 (Regional Internet Registries, RIRs)··|--。


(2) 域名 (Domain Names)


IANA的另一个职责是负责管理根区数据库 (Root Zone Database, RZD)··|--。RZD中包含了所有的顶级域名 (Top-level Domains, TLDs)··|--。常见的通用TLDs包括 .gov、.edu、.com、.org、.net等··|--。


根据Verisign提供的数据··|,全球3.34亿底层域名注册记录中··|,有1.27亿是.com··|,占比38%··|--。域名.net排名世界第五··|,.org排名第六··|--。


域名系统 (Domain Name System, DNS) 是一个分布式数据库··|,通过将域名和IP地址相互映射··|,能够使用户通过域名更方便地访问互联网··|,而不需要记住IP数串··|--。


举例而言··|,域名的存在使得网络用户在上网时只需要在浏览器中输入腾讯研究院的网址“http://www.tisi.org/”即可··|--。若没有这样的域名系统··|,用户就必须准确输入研究院的真实IP地址“203.195.162.122”··|--。


(3) 协议参数管理 (Protocol Parameters management)


IANA还负责互联网协议中很多的代码和编号系统··|--。这一工作需与互联网工程任务组 (Internet Engineering Task Force, IETF) 协同完成··|--。


2016年对于国际互联网治理是具有里程碑意义的一年··|--。经历了近20年的磋商与筹备之后··|,2016年10月1日··|,美国国家电信与信息管理局 (NTIA) 正式将互联网域名系统 (Domain Name System, DNS) 的管理权移交给了非营利组织ICANN··|,标志着互联网治理开始走向国际化并有望实现多元主体参与的格局··|--。

 

IANA管理权移转的计划最早可以追溯到1997年··|--。美国克林顿政府在当年7月1日提出的《全球电子商务框架》(Framework for Global Electronic Commerce) 中提出了要将域名系统 (DNS) 私有化的要求··|,从而增强市场内竞争··|,实现管理的全球参与··|--。 


1998年1月30日··|,NTIA发布了《加强互联网域名和地址的技术管理绿皮书》(A Proposal to Improve the Technical Management of Internet Names and Addresses)··|,向公众征集意见··|--。绿皮书中NTIA提出了成立一个由全球代表管理的国际非营利组织的建议··|--。


同年2月25日··|,美国商务部发布了《互联网域名与地址管理白皮书》(Management of Internet Names and Addresses) ··|,正式提出了域名系统管理权私有化的建议··|--。白皮书中提到··|,考虑到互联网的商业使用已经扩张到全球··|,互联网的治理也要相应做出改变和扩张··|--。美国认为私有部门 (private sector) 可能更加适合引领和改革互联网创新和发展的方向··|--。

 

这一计划随后搁置了数十年之久··|,直到2013年的美国特工爱德华·斯诺登 (Edward Snowden) 披露美国大规模监控计划之后··|,美国政府担心国际社会将持续谴责美国在互联网管理的权力过于集中··|,因而重提管理权私有化进程··|--。


 2014年3月14日··|,NTIA公开表示··|,希望将IANA的管理权交给“全球多方利益共同体” (global multi-stakeholder community) ··|--。在该提议中··|,NTIA要求ICANN组织磋商管理权移转的过程··|,并提出了四项指导原则··|--。此外··|,NTIA明确表示不接受由政府或政府间组织行使管理权的提议··|--。 


2014年3月底··|,在新加坡举办的第49次会议上··|,ICANN宣布将启动 “多元主体参与程序”··|,着手落实IANA管理权移转的提案··|--。 ICANN提出了全新的组织结构(如下表)··|,并着重强调了管理权移转过程的透明、包容、公开参与等要求··|--。


领域

组织

说明

域名 (Domain names)

跨社区工作组(CWG-stewardship)

负责域名相关的职责··|,代表五个利益共同体

数字资源 (Numbering resources)

强化版区域互联网注册机构提案组(CRISP TEAM)

由数字资源组织(Number Resources Organisation, NRO) 成立··|--。NRO是一家专门协调五大区域互联网注册机构 (RIRs)的组织··|--。RIR负责管理互联网数字资源的分配··|,包括IP地址

协议参数 (protocol parameters)

IANAPLAN工作组 (IANAPLAN WG)

由因特网工程任务组 (Internet Engineering Task Force, IETF)成立

表格1.2 互联网治理的新组织结构

 

2016年··|,IANA管理权移转进入到关键阶段··|--。ICANN董事会于2016年3月10日向NTIA提交了管理权移转的最终决议··|,提出了“自上而下的多元共同体治理模式”··|--。 此举得到了包括因特尔、亚马逊、谷歌、脸书、微软、戴尔等众多企业以及互联网组织如互联网协会、美国软件与信息产业协会、Article19、人权观察等的支持··|--。 


但是··|,美国也出现了很多反对管理权移转的声音··|--。以美国总统候选人泰德科鲁兹 (Ted Cruz) 为首的反对派认为··|,IANA在美国的管理下至少维系了网络的开放性、言论自由以及商业自由··|--。一旦美国放弃管理··|,这些价值将无法得到继续维系··|--。


此外··|,美国四个州(亚利桑那州、德克萨斯州、俄克拉荷马州以及内华达州)的司法部长还联名起诉要求法院发出限制令阻止管理权移转··|,但此举被德克萨斯州的联邦法官否决··|--。美国国会也有议员曾试图通过立法延缓管理权移转··|,但遭到美国产业以及公民社会组织强烈的反对而最终未果··|--。

 

2016年6月9日··|,经过评估NTIA宣布ICANN提出的管理权移转提案符合其在2014年提出的四项原则··|--。这意味着在2016年10月1日ICANN与NTIA的合同到期之后··|, ICANN将正式脱离美国政府的控制··|,开始代表全球多方互联网利益共同体··|--。


然而··|,“后移转时代”ICANN能在多大程度上代表国际社会仍不确定··|--。有观点认为··|,即便ICANN名义上不再受美国政府控制··|,仍然无法摆脱美国政府的影响··|,因为目前监管顶级域名的几乎都是美国公司··|,而这些公司需要遵守美国的法律以及法院判决··|--。 


在一些批评者看来··|,ICANN实际上并没有真正脱离美国政府的控制··|--。不过可以肯定的是··|,管理权移转带来的最大变化在于··|,根区 (root zone) 变动此后可以由ICANN直接执行(实际上是由与ICANN签署域名管理合同的公司Verisign具体操作)··|,而不需经过NTIA的批准··|--。


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